도시지리학 - 대도시의 파편화 및 재정 불균형 문제

- 도시지리학자들은 도시 또는 대도시의 파편화 fragmentation 문제에 특별한 관심을 가짐.

- 도시가 성장하면서 복잡성이 증가했고, 도시 지역은 시 경계를 넘어 더 많은 교외 지역을 포함해 확대되어 왔음.

- 오늘날 중심도시와 중심도시를 둘러싸고 있는 교외 지역은 동일한 역사, 공통의 경제기반, 대도시권으로의 획정과 같은 요소에 의해 같은 도시권의 일부라는 인식으로 느슨하게 서로 연결되어 있음.

- 도시는 일정 정도의 파편화 경향을 나타냄.

- 교외화와 복잡한 대도시의 성장은 이와 같은 현존하는 파편화 위에 정치적 파편화를 덧씌움.

- 대도시권의 도시 지역은 특정 이익 집단은 공유하나 다른 측면에서 차이가 있는 서로 상이한 지방정부를 포함할 수 있음. 왜냐하면 각각의 지방정부가 도시 서비스를 제공하고 세입을 가져올 권한을 갖고 있기 때문. 요구되는 공공서비스의 유형과 세입의 양은 크게 차이가 남.

파편화의 증가

- 대도시 파편화가 증가해왔음에는 논란의 여지가 없음.

- 파편화는 다음 세 가지 요소에 의해 나타남.

01. 대도시권의 물리적 팽창

02. 통합된 교외 도시 수 증가

03. 서비스 조달권의 성장과 다양화

- 정치적 파편화의 프로세스를 살펴보면 몇 가지 경향이 분명해짐.

01. 교육구의 수는 엄청나게 감소.

02. 법정 자치도시 수가 타운십을 감소시키면서 증가.

03. 특별구의 증가.

- 그러나 대도시의 복잡성을 높이는 것에 가장 크게 기여한 요인은 대도시권의 팽창.

- 교외로의 팽창 압력은 강했음. 도시 인구가 증가하면서 주민들은 더욱 외곽으로 이주해 나갔고, 이는 대도시의 물리적 경계 확장을 가져옴.

- 비록 많은 도시에서 합병이 지속되었으나 대도시권의 팽창은 중심도시의 거버넌스를 앞지름.

- 대도시권 내에서 정치적 파편화는 상당한 정치적 통합 하에서 발생.

- 일반적으로 이들의 운명은 서로 밀접히 연관되어 있음.

- 도시와 교외 지역 정부의 사법권은 지역 경제권 내에서 단지 일부분만 구성.

- 그러나 시간이 지나면서 도시와 교외 지역 수입 간의 관계는 극적으로 변함 -> 도시가 교외지역보다 조금 더 부유했으나, 후에 역전됨.

- 도시와 교외 지역의 소득 불균형은 도시에서 보행성, 다운타운의 위락 및 편의시설, 새로운 주택 건설 등이 증가하면서 감소.

- 도시 소득이 상대적으로 상승한 것은 대도시권 전체에 유익할 수 있음.

- 교외 지역과 도시 간의 불균등이 적은 대도시권의 경우가 교외 지역의 소득이 전체 도시권보다 더 높은 경우에서 보다 훨씬 더 안정된 고용의 성장을 보이는 경향이 있음.

대도시의 파편화에 대한 긍정적 견해

- 파편화된 정부를 지지하는 관점은 다중심주의 polycentrism 이라 부를 수 있음.

- 거대한 대도시 수준의 정부의 경우 지역 주민들의 이익에서 멀어져 주민들의 이익을 위해 제대로 대응하지 못한다는 생각.

- 도시 규모가 작다면 시민들이 시청과의 싸움에서 이길 가능성이 더 큼. 게다가 거대한 도시 관료주의를 다루어야 하는 경우에는 그 규모와 복잡성이 두려울 정도.

- 시의회 위원들은 수십만 명의 선거구 주민들을 책임져야 하며 공공서비스는 계층적 기관들에 의해 제공.

- 시민들은 민원을 제기하기 위해 의견을 전달해야 하는 공무원을 찾는 것에서 어려움을 느낄 수 있음.

- 이와 관련된 또 다른 문제는 다수의 교외 지역 자치 정부가 사람들이 거주할 수 있는 장소와 관련해 광범위한 선택권을 제공한다는 것.

- 경제학자 찰스 티부 Charles Tiebout 의 이름을 따서 붙여진 티부 가설 Tiebout hypothesis (주민들이 지역 간 자유롭게 이동할 수 있기 때문에 지방공공재에 대한 주민들의 선호가 드러나며, 따라서 지방공공재 공급의 적정 규모가 결정될 수 있다는 가설)은 사람들이 세금에 대한 인내심과 공공서비스에 대한 요구 사이에 균형을 추구한다고 주장.

- 커뮤니티에 대한 선택은 시장의 원래에 의한 결정으로 보일 수 있음.

- 일부 커뮤니티들은 높은 세금을 징수하고서라도 더 많은 공공서비스 제공 가능.

- 반면 일부 커뮤니티들은 공공서비스를 적게 제공하고 낮은 세금을 물리거나 세입을 발생시키는 컨벤션 센터 및 쇼핑몰 등과 서로 대립되는 요소 사이에서 균형을 이룰 수 있음.

- 젊은 독신자들과 노년층은 학교에 대해 거의 관심을 기울이지 않을 수 있으나 질이 높은 공공교육을 위해 많은 재정을 투입하는 커뮤니티에 거주하지 않겠다고 할 수는 없음.

- 다수의 시 가운데 거주할 곳을 선택하는 데 있어서 라이프스타일에 대한 논쟁이 이루어져왔음.

- 다중심주의자들은 규모가 작은 커뮤니티가 훨씬 더 개인에게 친화적인 측면을 제공한다고 주장.

- 사람들은 정부가 어떻게 운영되는지에 대해 더 직접적으로 의견 개진 가능하고, 지방정부 관리들은 지역민들의 요구에 훨씬 더 잘 조응 가능.

- 일부 커뮤니티들은 모든 주민들을 연결하는 컴퓨터 네트워크를 구축.

- 대도시의 파편화는 소규모 타운에 거주하면서 얻는 대인관계에 의한 혜택과 거대 도시 내에 거주하는 혜택을 모두 누리게 할 수 있다는 장점 존재.

- 다중심주의자들에 의하면 이는 모두에게 이로운 상황으로, 왜 사람들이 지속적으로 자신들의 주거지 선택을 통해, 합병에 반대하는 투표를 통해, 그리고 자치권을 지키기 위한 노력을 통해 이와 같은 길을 선택했는지 설명해줌.

재정 불균형

- 대도시의 파편화는 긍정적으로 지지하는 사람들도 있으나 수많은 이유들로 인해 비난의 대상임.

- 많은 형태의 비난이 제기되었으나 다양한 주장에서 반복적으로 지적되는 요인은 재정 형평성 fiscal equity.

- 지방 정부는 세금을 징수할 수 있음.

- 문제는 지방정부의 과세 기반 tax base 가 서로 다른데, 과세 기반은 지방정부의 경계 내에서 모든 과세 가능한 자산을 말함.

- 대부분 재산세가 주된 원천.

- 과세 기반은 '재산 또는 원금을 나타내기 때문에 중요.

- 규모가 작은 과세 기반으로부터 규모가 큰 과세 기반과 똑같은 양의 세입을 얻는 방법은 기준이 부동산이건, 소득이건, 판매액이건 상관없이 기준에 대한 비율 - 즉 세율을 높이 책정하는 것.

- 과세 기반이 큰 지역은 주민들에게 낮은 세율 부과 가능.

- 반대로 과세 기반의 규모가 작은 지역은 똑같은 세입을 얻기 위해 높은 세금을 물려야 함.

- 과세 기반에 차이가 있는 이유는 대부부느이 지역에서 가장 핵심적인 요인인 부동산 가치의 차이.

- 값비싼 주택은 더 많은 세수입 발생.

- 지방정부는 또한 상업지와 산업단지로부터 발생한 세수에 의존 - 공장, 창고, 상점, 사무실 등.

- 더 많은 세수가 비주거 활동 장소로부터 발생.

- 그러나 상점 앞 빈 공간, 공실 상태의 오피스, 공장 폐쇄 후 오염 문제로 버려진 부지 brown field 등은 세입을 가져오지 못함.

- 일부의 경우에서 상업용 부동산과 산업용 부동산은 높은 비율로 세율이 책정되며, 이는 특정 지방정부에 훨씬 더 큰 혜택을 가져옴.

- 부동산 가치의 차이는 중심도시와 그 주변 교외 커뮤니티 간에 재정적 불균등을 발생시키는 원인이 됨.

- 빈곤한 중심도시와 부유한 교외 지역 사이에 이중성은 복잡성을 은폐시킴.

- 그러나 역사적으로 오래도니 중심도시와 CBD는 사무용 고층건물, 호화 아파트 등으로 인해 부동산 가격이 높았음.

- 일부 다운타운 지역은 이와 같은 혜택을 누림.

- 오필드는 중심도시와 교외 지역 간에 차이가 거의 없다고 주장.

- 오히려 과세 기반이 감소중이며, 대규모 상업 중심지가 부재한, 내곽부에 위치한 교외 지역은 가장 상황이 좋지 않음.

- 일반적으로 가장 큰 곤란을 겪고 있는 곳은 과세 기반이 감소하고 자산이 거의 없는 교외 지역.

- 쓰레기 미수거, 제대로 기능하지 않는 하수 시설, 치안과 소방 서비스에 들어가는 많은 예산, 파산 직전에서 불안정한 상태에 있는 도시들.

- 비록 도시 경계 내에 위치한 교외 지역에서 나타나는 어려움에 대해 세상이 관심을 갖지 않지만 대도시 주변부에서 급속하게 도시화되고 있는 곳들은 공공서비스에 대한 수요가 가장 크며, 이는 재정적인 문제를 발생시킬 수 있음.

- 새로 이주해 온 주민들은 새로운 학교, 새로운 기간시설, 보다 폭넓은 서비스를 요구.

- 초기에는 주민들이 이와 같은 서비스에 비용을 지불하는 것을 마지못해 하나, 결국에는 지불하게 됨.

- 각각의 개발 유형에 들어가는 비용과 예산을 측정한 연구에 따르면 신규 주택에 들어가는 비용은 예산 수입을 항상 초과하게 됨.

- 재정 불균등의 또 다른 측면은 공공서비스에 대한 수요의 차이.

- 중심 도시들은 대도시권에서 가장 빈곤한 주민들이 집중된 곳으로, 범죄로 인한 어려움이 가장 크며, 기간시설의 노화를 겪고 있음.

- 게다가 지방 정부의 막대한 예산을 소비하는, 중심도시에 위치한 학교들은 빈곤, 범죄, 노후 건축물과 같은 문제를 겪음.

- 복지 예산, 치안, 도로의 하수관의 보수, 교육 등을 포함해 보다 광범위한 공공서비스에 대한 수요는 더 많은 예산을 필요로 함.

- 중심도시의 규모가 클수록 상대적으로 해당 지역의 인구보다 더 많은 예산을 필요로 하게 되는 되는 몇 가지 이유 존재.

- 과세 기반과 공공서비스에 대한 수요의 차이는 재원이 빈곤한 지방정부와 재원이 풍부한 지방정부 간에 대도시 양극화의 상황을 야기.

- 과세 기반은 적은데 사회 서비스에 대한 수요가 높은 도시들은 주 정부에 보조금을 간청할 수 밖에 없음.

- 이와 같은 곳들은 예산에 대한 제약으로 공원 관리, 또는 방과 후 활동 같은 사치스러운 부분은 고사하고 기본적인 서비스를 제공하기도 어렵기 때문에 거주하기 불편한 곳.

- 과세 기반이 크고 사회적 공공서비스에 대한 수요가 적은 타운은 거주하기에 좋으며, 지역 주민들에게 추가 혜택을 많이 제공.

- 이와 같은 불균드은 주택을 선택할 능력이 있는 중산층과 상류층이 빈곤한 지역으로부터 부유한 지역으로 이주하도록 만듦.

- 사업체 역시 이주 -> 사업체는 많은 징세의 원천이 되므로 사업체의 이주는 양극화를 더 심화시킴.

- 교외지역의 커뮤니티들은 특정 집단의 사람들을 배제시키기 위해 배타적인 용도지역제 활용 가능.